מה היה משבר החיסכון וההלוואות (S&L)?
מה היה משבר החיסכון וההלוואות (S&L)? משבר החיסכון וההלוואות (S&L) היה אסון פיננסי שנע לאט. המשבר הגיע לפתחו והביא לכישלון של כמעט שליש מ-3,234 אגודות החיסכון וההלוואות בארצות הברית בין השנים 1986 ל-1995. הבעיה החלה במהלך אקלים הריבית הפכפך של העידן, הסטגפלציה והצמיחה האיטית של שנות ה-70 והסתיימה בעלות כוללת של 160 מיליארד דולר; 132 מיליארד דולר מתוכם נשאו על ידי משלמי המסים. המפתח למשבר S&L היה חוסר התאמה של תקנות לתנאי השוק, ספקולציות, סיכון מוסרי שנגרם על ידי השילוב של ערבויות משלם המסים יחד עם דה-רגולציה, כמו גם שחיתות והונאה מוחלטת, והיישום של תקני ההלוואות רפויים והורחבו מאוד, שהובילו בנקים נואשים לקחת יותר מדי סיכונים מאוזנים בהרבה מדי הון בהישג יד.
מה היה משבר החיסכון וההלוואות (S&L)? – הבעיה החלה במהלך אקלים הריבית הפכפך של העידן, הסטגפלציה והצמיחה האיטית של שנות ה-70 והסתיימה בעלות כוללת של 160 מיליארד דולר; 132 מיליארד דולר מתוכם נשאו על ידי משלמי המסים. המפתח למשבר S&L היה חוסר התאמה של תקנות לתנאי השוק, ספקולציות, סיכון מוסרי שנגרם על ידי השילוב של ערבויות משלם המסים יחד עם דה-רגולציה, כמו גם שחיתות והונאה מוחלטת, והיישום של תקני ההלוואות רפויים והורחבו מאוד, שהובילו בנקים נואשים לקחת יותר מדי סיכונים מאוזנים בהרבה מדי הון בהישג יד.
מה היה משבר החיסכון וההלוואות (S&L)? – נקודות מרכזיות
הבנת משבר החיסכון וההלוואות
הגבלות שהוטלו על S&Ls בעת יצירתם באמצעות חוק בנק הלוואות הבית הפדרלי משנת 1932 – כגון מכסים על שיעורי ריבית על פיקדונות והלוואות – הגבילו מאוד את יכולתם של S&Ls להתחרות עם מלווים אחרים, ככל שהכלכלה האטה והאינפלציה השתלטה. לדוגמה, כאשר החוסכים ערמו כסף לקרנות שוק של כסף שזה עתה נוצרו בתחילת שנות ה-80, S&Ls לא יכלו להתחרות בבנקים מסורתיים בשל מגבלות ההלוואות שלהם.
תוסיפו למיתון – שנוצר על ידי ריביות גבוהות שנקבעו על ידי הפד במאמץ לשים קץ לאינפלציה דו-ספרתית – ה-S&Ls נותרו עם מעט יותר מתיק הולך ומתמעט של הלוואות משכנתא בריבית נמוכה. זרם ההכנסות שלהם התהדק מאוד.
עד 1982, מזלם של S&Ls התהפך. הם הפסידו עד 4.1 מיליארד דולר בשנה לאחר שהניבו רווח בריא ב-1980.
איך התפתח המשבר
בשנת 1982, בתגובה לסיכויים העלובים של S&Ls בתנאים הכלכליים הנוכחיים, הנשיא רונלד רייגן חתם על Garn-St. חוק המוסדות לפיקדון של Germain, אשר ביטל את יחסי הלוואה לערך ומכסי ריבית עבור S&Ls, וכן אפשר להם להחזיק 30% מנכסיהם בהלוואות צרכניות ו-40% בהלוואות מסחריות. S&Ls כבר לא נשלטו על ידי תקנה Q, שהובילה להחמרת הפער בין עלות הכסף לשיעור התשואה על הנכסים.
עם תגמול מנותק מהסיכון, חיסכון זומבים החל לשלם שיעורים גבוהים יותר ויותר כדי למשוך כספים. S&Ls גם החלו להשקיע בנדל"ן מסחרי מסוכן יותר ואפילו באג"ח זבל מסוכנות יותר. האסטרטגיה הזו של השקעה בפרויקטים ובמכשירים מסוכנים יותר ויותר, הניחה שהם ישתלמו בתשואות גבוהות יותר. כמובן, אם ההחזרים הללו לא יתממשו, משלמי המסים [דרך תאגיד הביטוח הפדרלי לחיסכון והלוואות (FSLIC)] – לא הבנקים או פקידי ה-S&L – יישארו עם התיק. זה בדיוק מה שקרה בסופו של דבר.
השילוב הזה של ביטול רגולציה של הלוואות ודרישות הון יחד עם ערבות ממומנת על ידי משלמי המסים יצרו מפגע מוסרי עצום לתעשיית ה-S&L. S&Ls הורשו לקחת סיכונים גדולים יותר ותמרצו לעשות זאת בצורה מוגזמת. התוצאה הייתה צמיחה מהירה בתעשייה יחד עם סיכון ספקולטיבי שבלוני.
בהתחלה, נראה היה שהאמצעים עשו את העבודה, לפחות עבור כמה S&Ls. עד 1985, נכסי S&L עלו בכמעט 50%; צמיחה מהירה בהרבה מהבנקים. צמיחת S&L הייתה חזקה במיוחד בטקסס. חלק מהמחוקקים במדינה אפשרו ל-S&L להכפיל את עצמו בכך שאפשרו להם להשקיע בנדל"ן ספקולטיבי. ובכל זאת, יותר מאחד מכל חמישה S&L לא היו רווחיים, נכון ל-1985.
בינתיים, למרות שהלחץ גובר על קופת ה-FSLIC, אפילו חברות S&L כושלות הורשו להמשיך להלוות. עד 1987, ה-FSLIC הפך לחדל פירעון. במקום לאפשר לה ול-S&Ls להיכשל כפי שנועדו לעשות, הממשלה הפדרלית הזיזה את ההון של FSLIC, וחשפה את משלמי המסים לסיכון גדול עוד יותר. במשך זמן מה עוד הורשו ל-S&Ls להמשיך להצטבר בסיכון.
S&L הונאה
הגישה של "המערב הפרוע" בקרב חלק מה-S&L הובילה להונאה מוחלטת בקרב מקורבים. הונאה נפוצה אחת ראתה שני שותפים קשרו קשר עם שמאי לקנות קרקע באמצעות הלוואות S&L ולהעיף אותה כדי להפיק רווחים עצומים. שותף 1 יקנה חבילה לפי שווי השוק המוערך שלה. לאחר מכן, הצמד יקשר עם שמאי כדי להעריך אותו מחדש במחיר הרבה יותר גבוה. לאחר מכן, החבילה תימכר לפרטנר 2 באמצעות הלוואה מ-S&L, אשר לאחר מכן נכשלה. גם השותפים וגם השמאי יחלקו ברווחים. כמה חברות S&L ידעו – ואיפשרו – להתרחש עסקאות הונאה כאלה.
בשל בעיות כוח אדם ועומס עבודה, כמו גם המורכבות של מקרים כאלה, רשויות אכיפת החוק היו איטית במעקב אחר מקרי הונאה גם כשהם מודעים להם.
משבר חיסכון והלוואות: פתרון
כתוצאה ממשבר ה-S&L, הקונגרס העביר את חוק הרפורמה, ההבראה והאכיפה של מוסדות פיננסיים משנת 1989 (FIRREA), שהסתכם בחידוש עצום של תקנות תעשיית S&L. אחת הפעולות המשמעותיות ביותר של FIRREA הייתה הקמת תאגיד ה-Resolution Trust, שמטרתו הייתה לנטרל את ה-S&L הכושלים שהרגולטורים השתלטו עליהם.
החוק גם קבע דרישות הון מינימליות, העלה את דמי הביטוח, הגביל את החזקות S&L שאינן משכנתאות ומשכנתאות ל-30%, והצריך מכירת איגרות חוב זבל. כשהכל נאמר ונעשה, חברת Resolution Trust חיסלה יותר מ-700 S&Ls.
משבר חיסכון והלוואות: תוצאות
משבר S&L היה ללא ספק הקריסה הקטסטרופלית ביותר של תעשיית הבנקאות מאז השפל הגדול. ברחבי ארצות הברית, יותר מ-1,000 S&Ls נכשלו עד 1989, מה שסיימו למעשה את מה שהיה אחד המקורות המאובטחים ביותר למשכנתאות לבית.
החבטה אחת-שתיים לתעשיית הפיננסים ולשוק הנדל"ן תרמה ככל הנראה למיתון של 1990-1991, כאשר התחלות הבתים החדשים ירדה לשפל שלא נראה מאז מלחמת העולם השנייה. כמה כלכלנים משערים שהתמריצים הרגולטוריים והפיננסיים שיצרו מפגע א-מוסרי שהוביל למשבר משכנתאות הסאב-פריים ב-2007 דומים מאוד לתנאים שהובילו למשבר S&L.
הכל יותר גדול בטקסס
המשבר הורגש קשה שבעתיים בטקסס, שם היו מבוססים לפחות מחצית מה-S&L הכושלים. קריסת תעשיית ה-S&L דחפה את המדינה למיתון חמור. השקעות קרקע פגומות נמכרו במכירה פומבית, מה שגרם לצניחת מחירי הנדל"ן. משרות המשרדים הפנויות עלו משמעותית, ומחיר הנפט הגולמי ירד בחצי. בנקים בטקסס, כמו Empire Savings and Loan, לקחו חלק בפעילויות פליליות שגרמו עוד יותר לכלכלת טקסס לצנוח. החשבון בגין ברירת המחדל של אמפייר עלה למשלם המסים כ-300 מיליון דולר.
משבר חיסכון והלוואות: ביטוח המדינה
ה-FSLIC הוקם כדי לספק ביטוח לאנשים המפקידים את הכספים שהרוויחו קשה ב-S&Ls. כשבנקי S&L נכשלו, ה-FSLIC נותר עם חוב של 20 מיליארד דולר שהותיר את התאגיד בהכרח פושט רגל, מכיוון שהפרמיות ששולמו למבטחת לא היו בהרבה מההתחייבויות. לאחר פירוק ה-FSLIC ב-1989, האחריות של המוסדות שנפטרו הועברו למוסד הפדרלי. תאגיד לביטוח פיקדונות (FDIC) המפקח ומבטח היום פיקדונות.
במהלך משבר ה-S&L, שלא הסתיים למעשה עד תחילת שנות ה-90, הפיקדונות של כ-500 בנקים ומוסדות פיננסיים נתמכו בקרנות בניהול המדינה. קריסת הבנקים הללו עלתה לפחות 185 מיליון דולר וסיימה למעשה את הרעיון של קרנות ביטוח בנקאיות בניהול המדינה.
שערוריית חמש קיטינג
במהלך המשבר הזה, חמישה סנאטורים אמריקאים הידועים כ-Keating Five נחקרו על ידי ועדת האתיקה של הסנאט בשל תרומות של 1.5 מיליון דולר לקמפיין שקיבלו מצ'ארלס קיטינג, ראש איגוד החסכון וההלוואות של לינקולן. הסנטורים הללו הואשמו בלחץ על מועצת הבנק הפדרלית להלוואות בית להתעלם מפעילויות חשודות שבהן השתתף קיטינג. חמישיית הקיטינג כללה:
בשנת 1992, ועדת הסנאט קבעה שקרנסטון, ריגל ודקונצ'יני הפריעו בצורה לא נכונה לחקירת ה-FHLBB בנוגע לחסכון לינקולן. קרנסטון קיבל נזיפה רשמית.
כאשר לינקולן נכשל ב-1989, חילוץ החילוץ שלו עלה לממשלה 3 מיליארד דולר והותיר יותר מ-20,000 לקוחות עם אגרות חוב זבל חסרות ערך. קיטינג הורשע בקשירת קשר, סחיטה והונאה, וריצה זמן מאסר לפני שהרשעתו בוטלה ב-1996. בשנת 1999 הוא הודה באישומים פחותים ונידון לריצוי זמן.
שאלות נפוצות בנושא חיסכון ומשבר הלוואות
האם חסכונות והלוואות עדיין קיימים?
כן הם כן. נכון לשנת 2019, ההערכה היא שהיו 659 מוסדות חיסכון והלוואות בארה"ב. מדובר בירידה מ-3,371 ב-1989.
כמה אנשים הועמדו לדין בגין משבר החיסכון וההלוואות?
יותר מ-1,000 בנקאים הורשעו על ידי משרד המשפטים לאחר משבר החיסכון וההלוואות.
כיצד היה משבר S&L שונה או דומה למשבר האשראי של 2007–2008?
שני המשברים היו תוצאה של מחזורי פריחה ופריצה. גם בנקים וגם חסכוניים היו מעורבים במימון הפריחה ולאחר מכן נפגעו לרעה כשהמצב ירד. ספקולציות היו נוכחות בשני המשברים, כאשר הנדל"ן הוא חלק גדול וכן ניהול סיכונים לקוי במוסדות.
נדל"ן מסחרי היה תחום קריטי של גרימת בעיות כאשר תקני ההלוואות לנדל"ן מסחרי שוחררו בשנות ה-80. רוב הבנקים שנכשלו היו קטנים, אך בשני המשברים ראו בנקים גדולים קשיים וזקוקים לסיוע מהממשלה. בשני המשברים נעשה שימוש בכספי משלמי המסים להצלת המוסדות הללו.
משבר החיסכון וההלוואות, לעומת זאת, כלל שלושה מיתונים, היה ארוך יותר, בעוד המשבר של 2007-2008 היה רק מיתון אחד ואורכו קצר יותר. במשבר החיסכון וההלוואות, כישלונות הבנקים היו הדרגתיים והתפרסו לאורך זמן, בעוד שבמשבר 2007-2008, כישלונות הבנקים היו מהירים.
מה יכלו הרגולטורים לעשות טוב יותר כדי לפתור את משבר החיסכון וההלוואות?
אסור היה לאפשר לחסכונות והלוואות להשתמש בהפקדות מבוטחות פדרליות כדי להעניק הלוואות מסוכנות. ריגן גם קיצצה את תקציב הצוות הרגולטורי ב-FHLBB, והסירה את יכולתו לחקור הלוואות גרועות. מדינות מסוימות גם העבירו חוקים שאפשרו להשקיע בחיסכון והלוואות בנדל"ן ספקולטיבי, מה שלא היה צריך להתיר.
באותה תקופה, הבנקים גם לא השתמשו בחשבונאות סימון לשוק, המחייבת התאמה מתמדת של ערכי הנכסים כדי לשקף את ערכם האמיתי. אז הבנקים לא הורידו את ערך הנכסים שלהם בספרים שלהם אם הם איבדו ערך, מה שגרם להם להיראות רווחיים יותר ממה שהם היו.
כיצד הושפעו הבנקים המסחריים ממשבר החיסכון וההלוואות?
גם חסכונות וגם הלוואות וגם בנקים מסחריים חויבו במס כבד כדי לשלם עבור משבר החיסכון וההלוואות. בסוף שנות ה-80, הקונגרס הסיר את החומות שהפרידו בין בנקים מסחריים ל-S&L, לפיהם חלק ניכר מתעשיית ה-S&L היום הוקפל לתעשיית הבנקאות הרגילה.
סיכום ומסקנות
משבר החיסכון וההלוואות של שנות ה-80 וה-90 היה המשבר הבנקאי הגדול הראשון לאחר השפל הגדול. המשבר הביא לסגירת אלפי מוסדות חסכונות והלוואות והפסד של מיליארדי דולרים, ופגעו בלקוחות ובמשלמי המסים. המשבר הוביל לביצוע רפורמות בנקאיות רבות, אך לא מספיק כדי למנוע משבר נוסף שהתרחש בין השנים 2007–2008, שהוביל למיתון הגדול. הלקחים עדיין נלמדים ממשבר S&L ויש צורך בתקנות נוספות בענף הבנקאות.
